Contentieux administratif : Quelle urgence face au refus du Maire de dresser un PV de constat d’infraction au code de l’urbanisme ?

Observations libres sous CE, 5e ch. jugeant seule, 18 février 2025, n° 495117

 

Par Xavier PERRAUD, stagiaire juriste et Benjamin COTTET-EMARD, Avocat associé – ADRET AVOCATS

 

 

En matière de référé-suspension devant le juge administratif, et outre la démonstration d’un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée, la satisfaction de la condition d’urgence, constitue bien souvent un obstacle dirimant pour le requérant tant la caractérisation de cette condition est appréciée strictement par le juge des référés du Tribunal administratif (JRTA). Pour certains contentieux où l’exécution de la décision contestée est susceptible de mener à une situation irréversible, le législateur ou le Conseil d’Etat ont néanmoins élaboré des systèmes de présomption d’urgence, facilitant l’accès au JRTA, tout en prenant soin de ne pas trop ouvrir les vannes du contentieux de l’urgence au risque de submerger la juridiction administrative.

 

Dans ce contexte, il apparaît que la définition d’une présomption d’urgence constitue autant une réponse nécessaire à des contentieux spéciaux qu’un choix de bonne gestion et de bonne administration de la justice administrative.

S’agissant du contentieux de l’urbanisme, contentieux spécial par nature et atypique par le nombre croissant de chausse-trappes procédurales, la caractérisation de l’urgence, qui s’est opérée touche par touche, a fini par déboucher sur un système particulièrement sophistiqué et complexe.

 

Les présentes observations ont pour objet d’évoquer la caractérisation de l’urgence face aux décisions de refus du maire de dresser un procès-verbal de constat d’infraction (II), après avoir évoqué le régime, désormais classique, de l’urgence présumée à suspendre les autorisations d’urbanisme (I). Enfin, et pour aller plus loin, les auteurs de ces observations, vous proposent une analyse comparative de l’urgence entre le référé-suspension et le référé-mesures utiles (III).

 

I. L’urgence à suspendre les autorisations d’urbanisme : l’avènement d’une présomption légale

En contentieux de l’urbanisme, le domaine où l’urgence est reine concerne en premier lieu les recours tendant à la suspension des autorisations d’urbanisme ou des déclarations préalables.

 

En effet, et dès l’introduction du référé-suspension en contentieux administratif, le Conseil d’Etat a rapidement eu à se positionner sur la question de l’urgence. Pour ce faire, il a été institué une présomption d’urgence face à l’exécution des autorisations d’urbanisme au motif que l’exécution et la mise en œuvre des opérations de constructions et d’aménagement étaient « difficilement réversible » (CE, 27 juillet 2001, Commune de Tulle, n° 230231).

 

Le déclenchement de cette présomption était toutefois lié au démarrage imminent ou effectif des travaux : « la condition d’urgence doit, en principe, être constatée lorsque les travaux vont commencer ou ont déjà commencé sans être pour autant achevés  » (CE, 18 octobre 2006, n° 294096 ; CE, 20 avril 2005, n° 278186 ; CE, 25 juillet 2013, n° 363537).

 

Les débats contentieux se sont donc rapidement recentrés vers les notions de « démarrage et d’achèvement des travaux » ce qui pouvait être de nature à complexifier les débats ou favoriser des stratégies contentieuses d’évitement (stratégie du « stop and go » ou du « fait accompli »).

 

Ainsi, et lors de sa codification à l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme par la Loi ELAN de 2018 (« La condition d’urgence prévue à l’article L. 521-1 du code de justice administrative est présumée satisfaite »), le législateur a fait disparaitre toute référence à l’état d’avancement des travaux pour reconnaitre une présomption d’urgence aux référés-suspensions dirigées contre les décisions relatives aux autorisations d’urbanisme et les déclarations préalables.

 

Tirant les conséquences de cette codification, le Conseil d’Etat a donc pu juger que l’imminence ou le démarrage effectif des travaux étaient désormais sans incidence sur le déclenchement de la présomption d’urgence légalement reconnue :

« le juge des référés du tribunal administratif de Marseille s’est, chaque fois, fondé sur ce que les requérants n’établissaient pas l’imminence du début des travaux de construction autorisés par le permis contesté. En statuant ainsi, alors qu’il résulte des dispositions, également citées ci-dessus, de l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme que la condition d’urgence devait être présumée satisfaite, le juge des référés a commis une erreur de droit » (CE, 20 octobre 2020, n° 430729).

 

En revanche, le Conseil d’Etat a, dans le même temps, reconnu que cette présomption simple pouvait être renversée, soit en raison de l’achèvement des travaux, soit en faisant état d’un intérêt particulier s’attachant à l’achèvement rapide des travaux (CE, 4 octobre 2021, n° 441505).

 

S’agissant de la notion d’achèvement des travaux, le Conseil d’Etat a rappelé que le juge du fond porte une appréciation souveraine sur les éléments avancés par les parties pour décider, ou non, de renverser la présomption d’urgence (CE, 13 septembre 2022, n° 465819 ; CE, 25 juillet 2022, n° 461936 s’agissant d’un contentieux relatif aux travaux réalisés sur une ZAC).

 

En clair, puisque le « mal est fait », il n’y a plus d’urgence à éviter la réalisation de ce mal. Le jugement au fond, s’il annule l’autorisation contestée, ouvrira donc la voie vers des mesures de remise en état, dont on sait qu’elles sont difficilement ou jamais mises en œuvre (voir la saga du contournement routier de Beynac, dans un contentieux environnemental, CAA Bordeaux, 5e ch., 10 déc. 2019, n° 19BX02327 ; CAA Bordeaux, 7 juil. 2022, n° 21BX02843).

 

 

S’agissant des circonstances particulières, le Conseil d’Etat reprend sa jurisprudence classique pour renverser la présomption d’urgence ( « il peut, toutefois, en aller autrement au cas où le pétitionnaire ou l’autorité qui a délivré le permis justifient de circonstances particulières » (CE, 9 juin 2004, n° 265457 ; CE, 14 avril 2023, n° 460040), par exemple, en cas d’intérêt public à réaliser les travaux et lorsque le projet n’a pas pour effet d’augmenter les nuisances déjà présentes (CE, 26 mai 2021, n°436902 et 436904).

 

En la matière, le régime de présomption d’urgence est donc relativement stabilisé et est régulièrement alimenté par des exemples topiques qui jalonnent un chemin contentieux déjà bien délimité.

 

Ce n’est toutefois pas le cas de la définition de l’urgence à suspendre les décisions relatives aux infractions aux dispositions du code de l’urbanisme.

 

 

II. L’urgence en matière d’infractions au code de l’urbanisme : focus sur le refus de dresser un PV de constat

En matière d’infractions aux dispositions du code de l’urbanisme, l’autorité compétente en matière de recherche et de poursuite de telles infractions (le Maire en premier lieu), dispose d’un arsenal juridique relativement complet qui ne cesse de s’étoffer à tel point que les juridictions pénales sont reléguées au second plan (constats sur site, interruption de travaux, remise en état, astreintes, travaux aux frais et risques…).

 

De telles mesures administratives, de moins en moins préventives et de plus en plus répressives au nom d’un impératif d’efficacité, de rapidité et de proximité, sont susceptibles de porter une atteinte substantielle aux droits et libertés garantis par la Constitution, que ce soit pour les contrevenants ou, en miroir, pour les « victimes » lorsque l’autorité compétente refuse de mobiliser ses pouvoirs de police.

 

En l’absence de dispositions législatives reconnaissant une présomption d’urgence à suspendre les décisions relatives aux poursuites et constats d’infractions au code de l’urbanisme, la caractérisation de l’urgence relève donc du droit commun, tel que précisé par la jurisprudence du Conseil d’Etat.

 

À ce titre, il apparaît que l’urgence peut être présumée au regard des conséquences et des atteintes graves d’une décision au droit de propriété.

 

En effet, et s’agissant d’un arrêté de mise en demeure de se mettre en conformité, pris sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, le Conseil d’État a pu reconnaitre une présomption d’urgence lorsque cette mise en demeure impliquait nécessairement une démolition des constructions :

« Eu égard à la gravité des conséquences qu’emporte une mise en demeure, prononcée en application de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, lorsqu’elle prescrit une mise en conformité qui implique nécessairement la démolition de constructions, la condition d’urgence est en principe satisfaite en cas de demande de suspension de son exécution présentée, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, par le propriétaire de l’immeuble qui en est l’objet. Il ne peut en aller autrement que dans le cas où l’autorité administrative justifie de circonstances particulières faisant apparaître, soit que l’exécution de la mesure de démolition n’affecterait pas gravement la situation du propriétaire, soit qu’un intérêt public s’attache à l’exécution rapide de cette mesure »

(CE, 11 décembre 2023, n° 470207)

 

Pour les autres arrêtés de mise en demeure de se mettre en conformité, l’urgence n’est pas présumée et s’apprécie au cas par cas.

 

De même et dans l’une des premières décisions rendues en la matière, le Conseil d’Etat avait reconnu une présomption d’urgence à suspendre la décision d’un maire refusant de constater la péremption d’un permis de construire et d’ordonner l’interruption des travaux. En effet, et puisque l’exécution de travaux projetés sur la base d’un permis de construire périmé équivaut à une construction sans autorisation, le Conseil d’Etat a jugé que l’urgence à suspendre un refus d’interrompre lesdits travaux doit être regardée comme remplie (CE, 9 mai 2001, n° 231076).

 

II.1- Qu’en est-il du refus de dresser un procès-verbal de constat d’infraction ?

 

Le procès-verbal de constat d’infraction étant le préalable légal et indispensable permettant à la fois de saisir le Procureur de la République et d’édicter des mesures conservatoires (AIT) ou des mesures de remise en état, on pourrait être tenté de calquer la présomption reconnue en 2001 s’agissant d’un refus de prendre un AIT (CE, 9 mai 2001, n°231076) au cas où le maire refuse de dresser un PV de constat, et donc refuser de faire usage de ses pouvoirs de police du maire sur ce point.

 

Toutefois, en 2019, le Conseil d’État a jugé qu’il n’y avait pas de présomption d’urgence face au refus du maire de dresser un tel PV : « s’agissant de l’exécution d’une décision par laquelle une autorité administrative refuse de dresser le procès-verbal prévu à l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme pour constater la méconnaissance par un commencement de travaux des prescriptions du permis de construire au titre duquel ils sont réalisés, la condition d’urgence ne saurait être regardée comme étant par principe satisfaite » (CE, 23 septembre 2019, n° 424270).

 

Le doute s’installe chez le praticien…

 

Doute d’autant plus présent qu’au détour d’une recherche sur le sujet, les auteurs de ces lignes ont déniché une décision récente, mais isolée qui semble, de prime abord, dire l’inverse.

 

En effet, par une décision du 18 février 2025, le Conseil d’État a jugé que :

« 6. Si, en règle générale, l’urgence s’apprécie compte tenu des justifications fournies par le demandeur quant au caractère suffisamment grave et immédiat de l’atteinte que porterait un acte administratif à sa situation ou aux intérêts qu’il entend défendre, il en va différemment de la demande de suspension du refus d’un maire de dresser un procès-verbal constatant, en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme, l’édification sans permis de construire d’une construction, dès lors que ce refus ferait obstacle à l’adoption, en temps utile, d’un arrêté interruptif de travaux. Eu égard au caractère difficilement réversible de la construction d’un bâtiment, la condition d’urgence doit en principe, sauf circonstance particulière, être constatée lorsque les travaux vont commencer ou ont déjà commencé sans être pour autant achevés. »

(CE, 5e ch. jugeant seule, 18 février 2025, n° 495117)

 

Cette décision pose donc une présomption d’urgence en matière de refus de dresser un PV de constat d’infractions, ce qui n’avait jamais été affirmé aussi clairement auparavant.

 

Or, la décision précitée du 23 septembre 2019 semblait au contraire se positionner contre la reconnaissance systématique d’une telle présomption d’urgence dans ce domaine.

 

Le Conseil d’Etat se serait-il contredit ?

 

Bien sûr que non, le Conseil d’Etat ne se contredit (presque) jamais… et s’il le fait, il abandonne avec panache, en chambres réunies ou en assemblée, son ancienne jurisprudence sous le signe « ab. jur.« , ce qui n’est pas le cas ici. 

 

En réalité, pas de contradiction entre ces décisions, mais une œuvre de précision entre deux situations distinctes : les travaux réalisés sans autorisation et ceux réalisés en méconnaissance d’une autorisation.

 

En effet, et si le maire est toujours tenu de dresser un PV de constat lorsqu’il a « connaissance d’une infraction », il conserve la faculté de dresser un arrêté interruptif de travaux si ces travaux ont été réalisés en méconnaissance d’une autorisation délivrée, mais est tenu de dresser un tel arrêté si ces travaux ont été réalisés sans autorisation (Cf. art. L. 480-1 du code de l’urbanisme).

 

C’est ce que rappelle le Conseil d’Etat dans la décision commentée :

« Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme lorsqu’il a connaissance d’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4, résultant soit de l’exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées. Si, après établissement d’un procès-verbal, le maire peut, dans le second cas, prescrire par arrêté l’interruption des travaux, il est tenu de le faire dans le premier cas ».

(CE, n° 495117, précitée)

 

Le Conseil d’Etat s’inscrit donc pleinement dans la distinction jurisprudentielle, puis légale, entre le PV qui doit donner lieu obligatoirement à un arrêté interruptif de travaux (CE, 11 juin 1993, n° 89119), et le PV qui peut donner lieu facultativement à un tel arrêté.

 

La décision analysée différencie donc le régime de l’urgence comme suit :

1° Pour les refus de dresser un PV constatant des travaux réalisés en l’absence d’autorisation : l’urgence est présumée (hypothèse : CE, 18 février 2025, n° 495117) ;

 

2° Pour les refus de dresser un PV constatant des travaux réalisés en méconnaissance des prescriptions d’une autorisation ou d’une déclaration préalable : l’urgence doit être démontrée au cas par cas (hypothèse : CE, 23 septembre 2019, n° 424270).

 

La caractérisation jurisprudentielle de l’urgence en matière de refus de dresser un PV de constat d’infraction découle donc de la distinction légale entre obligation et faculté de dresser un tel PV selon les circonstances. Une fois que c’est écrit, cela va de soi, mais encore fallait-il l’écrire et nous assistons donc, presqu’émus, à la naissance d’un considérant de principe sous la plume d’un juge unique.

 

À l’analyse des décisions rendues en première instance sur le sujet, les JRTA ne s’y étaient pas trompés puisqu’ils avaient d’ores et déjà perçu et mobilisé cette fine distinction.

 

C’est par exemple la position du Tribunal administratif de Lyon :

« S’agissant de l’exécution d’une décision par laquelle une autorité administrative refuse de dresser le procès-verbal prévu à l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme pour constater la méconnaissance par un commencement de travaux des prescriptions du permis de construire au titre duquel ils sont réalisés, la condition d’urgence ne saurait être regardée comme étant par principe satisfaite. Il en va différemment lorsque les travaux litigieux sont réalisés sans les autorisations prescrites par le livre IV du code de l’urbanisme »

(TA Lyon, 22 novembre 2023, n° 2309299)

 

C’est aussi celle du Tribunal administratif de Pau :

« S’agissant de l’exécution d’une décision par laquelle une autorité administrative refuse de dresser le procès-verbal prévu à l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme pour constater la méconnaissance par un commencement de travaux des prescriptions des permis de construire au titre duquel ils sont réalisés, la condition d’urgence ne saurait être regardé comme étant par principe satisfaite. Il en va différemment lorsque les travaux litigieux sont réalisés sans les autorisations prescrites par le livre IV du code de l’urbanisme »

(TA Pau, 14 novembre 2024, n° 2402695)

 

Le Tribunal administratif de Grenoble a également admis, avec une concision extrême, la présomption d’urgence face à des travaux réalisés sans autorisation, car en présence d’un permis caduc :

« En l’espèce, il est établi que des travaux sont en cours sur la parcelle voisine à celle appartenant à M. G. Compte tenu du caractère difficilement réversible de tels travaux, la condition d’urgence doit être regardée comme remplie. »

(TA Grenoble, 23 janvier 2025, n° 2410166)

 

Enfin, et postérieurement à la décision commentée, il sera observé que, si le Tribunal administratif de Toulouse, a repris le considérant de principe du Conseil d’Etat, la présomption d’urgence a toutefois été renversée en raison de l’état quasiment achevé des travaux (« les travaux réalisés en exécution du permis d’aménager du 28 novembre 2024 autorisant l’aménagement d’un parking de 14 lots pour véhicules légers, sont quasiment achevés et que le parking est pleinement opérationnel » ; TA Toulouse, 17 avril 2025, n° 2501947).

 

L’essai est donc transformé, le considérant de principe a été reçu 5 sur 5 par les JRTA qui devront donc composer avec une nouvelle présomption d’urgence en matière de refus de dresser un PV de constat pour des travaux réalisés sans autorisation.

 

 

II.2- Les contours de la présomption d’urgence en matière d’infractions au code de l’urbanisme : jusqu’où faciliter l’accès au juge des référés ?

 

L’analyse des éclairantes conclusions publiées sous les décisions précitées révèle un souci constant du Conseil d’Etat d’assurer l’équilibre en accès au prétoire au regard de situations « présumées urgentes » tout en s’assurant que le JRTA ne soit pas submergé par les recours.

 

En premier lieu, et dans ses conclusions sur la décision 23 septembre 2019 du Conseil d’État, Madame Anne ILJIC, Rapporteure publique, déclarait qu’elle n’était pas opposée à la reconnaissance d’une présomption d’urgence dans le cas spécifique du refus de dresser un PV de constat d’infraction pour des travaux réalisés sans autorisation :

« Avant même l’adoption des décisions Cne de Meudon et Cne de Tulle, vous aviez alors jugé que la décision du maire refusant de faire droit à une demande d’interruption de travaux permettant l’édification sans permis d’une construction, la condition d’urgence devait être regardée comme remplie, solution qui se comprend d’autant mieux qu’en l’absence d’autorisation, aucun acte antérieur n’aura pu donner prise à un référé-suspension. Il nous semble qu’elle pourrait trouver à s’appliquer de la même manière au refus de dresser un procès-verbal d’infraction, qui est assimilable au refus de prendre un arrêté interruptif de travaux en ce qu’il fait obstacle à ce que le maire prenne un tel arrêté par la suite ».

 

Madame la Rapporteure publique avait donc déjà suggéré de faire une distinction entre les travaux sans autorisations et les travaux avec autorisation qui méconnaissait ses prescriptions, afin de caractériser l’urgence :

« L’équilibre ainsi atteint serait cohérent avec la hiérarchie des infractions esquissée par le code de l’urbanisme lui-même qui ne prévoit l’obligation pour le maire d’interrompre les travaux qu’en cas de construction non autorisée. »

(concl. ILJIC sous CE, 23 septembre 2019, n° 424270).

 

La reconnaissance d’une présomption d’urgence en cette hypothèse s’imposait puisque, sans assurer l’obligation de dresser un PV par la voie du référé-suspension, on ne pouvait pas non plus assurer l’obligation de prendre un arrêté interruptif de travaux face aux travaux non autorisés. Or, on ne peut pas attendre le recours au fond : le jugement interviendrait trop longtemps après, et l’annulation du refus de dresser le PV serait trop tardive pour rendre effective l’obligation de prendre l’arrêté interruptif de travaux.

 

 

En deuxième lieu, la décision commentée de février 2025 doit également être mise en relation avec les conclusions de Madame la Rapporteure publique, Dorothée PRADINES, dans laquelle le Conseil d’Etat a dégagé une présomption d’urgence en référé-suspension face à l’édiction par le maire d’un arrêté de mise en demeure, sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, impliquant une démolition des constructions (concl. PRADINES sous CE, 11 décembre 2023, n° 470207).

 

Madame la Rapporteure publique a procédé en deux temps. D’abord, elle observe qu’il y a eu dans la jurisprudence un phénomène croissant de reconnaissance des présomptions d’urgence (point 3.2.1). Toutefois, elle observe ensuite que dans sa décision du 23 septembre 2019, le Conseil d’État refusait de reconnaitre une présomption d’urgence pour les refus de dresser un PV de constat pour des travaux réalisés en méconnaissance d’une autorisation. Elle rappelle ainsi, qu’il faudrait de solides raisons pour consentir à « alimenter le contentieux par la création de facilités d’accès au prétoire du juge des référés », et notamment que « la nature des infractions en cause » le justifie.

 

Ainsi, et face à ces hésitations, Madame la Rapporteure publique parlait bien de « l’heure du choix ». Elle indiquait au Conseil d’État qu’il avait la possibilité, au lieu d’opérer des distinctions, de « faire primer la vertu simplificatrice qui accompagne les régimes de présomption en n’imposant pas aux juges des référés de distinguer selon les mesures ordonnées pour appliquer un régime probatoire classique à une partie de la décision dont la suspension est demandée, et un régime de présomption réfragable à l’autre ».

 

Néanmoins, la voie de la simplification n’est pas celle qui semble avoir été immédiatement retenue puisque, dans cette affaire, le champ de la présomption d’urgence a été limité à la seule décision de remise en état qui impliquait «  une démolition ».

Elle rappelait ainsi que la jurisprudence admettait que de telles mises en demeure n’impliquaient pas forcément une démolition. Elle penchait donc pour tenir compte des effets de l’acte. S’il y a une démolition impliquée, alors l’urgence est présumée ; mais si la démolition n’est pas impliquée, alors on ne reconnaît pas l’urgence présumée :

« Or, si le cas présent nous semble assimilable à ceux où une présomption a déjà été reconnue, il convient de rappeler que la démolition est loin d’être la finalité la plus évidente de la mise en demeure de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme. Cette possibilité était d’ailleurs suffisamment peu évidente pour qu’il ait fallu que vous la reconnaissiez expressément par la décision du 22 décembre 2022, Commune de Villeneuve-lès-Maguelone. (…) Et ce n’est pas la mise en œuvre de l’article L. 481-1 qui justifierait la présomption, mais bien seulement la mise en demeure de procéder à une démolition ».

(concl. PRADINES sous CE, 11 décembre 2023, n° 470207).

 

Ce choix se retrouve clairement dans la décision de 2023, qui limite la présomption d’urgence au cas dans lequel l’arrêté « prescrit une mise en conformité qui implique nécessairement la démolition de constructions ».

 

Il ressort ainsi des conclusions de Madame la Rapporteure publique et de cette décision de 2023 que le juge administratif, pour reconnaître une présomption d’urgence, prend en compte un critère tenant aux effets et aux conséquences des décisions administratives dont il est demandé la suspension.

 

C’est probablement dans ce contexte, ainsi qu’au regard de la distinction légale rappelée ci-avant, que la récente décision du 18 février 2025 a établi cette présomption d’urgence concernant le refus de dresser un PV de constat d’infraction pour des travaux réalisés sans autorisation.

 

En tout état de cause, les contingences du dossier, ainsi que l’état d’avancement des travaux en cause, peuvent toujours renverser cette présomption d’urgence puisque le Conseil d’Etat rappelle, comme pour les référés dirigés à l’encontre des autorisations d’urbanisme, que l’achèvement des travaux est de nature à dénier toute urgence à l’affaire qui se règlera au fond.

 

III- L’urgence en référé-mesures utiles, et liens avec le référé-suspension

 

III.1- Hypothèses d’applicabilité du référé-mesures utiles

 

Il s’agit de voir ici les hypothèses dans lesquelles le référé-mesures utiles peut être appliqué pour obliger le maire à dresser un PV de constat d’infraction.

 

L’article L. 521-3 du code de justice administrative impose que ce référé ne fasse pas obstacle à l’exécution d’une décision administrative (par exemple, le refus de dresser un PV de constat d’infraction) ?

 

En l’absence de décisions administratives de refus de dresser un PV de constat d’infraction, le juge des référés mesures-utiles peut donc enjoindre le maire à le faire (CE, 6 février 2004, n° 256719).

Cependant, en raison du caractère subsidiaire de ce type de référé, un Tribunal administratif a pu rejeter la possibilité du référé-mesures utiles parce que les requérants avaient la possibilité de saisir le maire (TA Bordeaux, 1er juillet 2024, n° 2403987ⁱ).

 

Cependant, cette jurisprudence est a priori isolée, puisque cela retirerait tout l’intérêt du référé-mesures utiles. En effet, dans presque toutes les situations hypothétiques, il est toujours possible de faire une demande à l’administration : rejeter les référés mesures utiles sur ce fondement reviendrait à supprimer l’utilité … du référé-mesures utiles.

 

De nombreuses décisions de tribunaux administratifs s’opposent à cette interprétation du Tribunal de Bordeaux, outre celle du Conseil d’État du 6 février 2004, par exemple : TA Guadeloupe, 18 novembre 2024, n° 2401335ⁱⁱ ; TA Rennes, 16 janvier 2024, n° 2306608ⁱⁱⁱ.

 

Un autre raisonnement s’opposant à l’admission du référé-mesures utiles peut également être intéressant. Il s’agit du fait que face à un refus de dresser un PV d’infraction contre des travaux réalisés avec autorisation en alléguant que le permis de construire était frauduleux et illégal, le référé-mesures utiles ferait obstacle à cette autorisation et donc à cette décision administrative (TA Toulon, 5 juin 2024, n° 2401744^iv). Dès lors, le juge du référé-mesures utiles ne pourrait pas intervenir dans cette hypothèse, sauf péril grave.

 

Il faut interpréter cette jurisprudence comme se limitant au refus de dresser un PV d’infraction aux règles d’urbanisme, autres que les prescriptions contenues dans l’autorisation accordée, face à des travaux autorisés. En effet, cela reviendrait à faire obstacle à une décision administrative, puisqu’il serait pourrait remettre en cause l’exécution d’une autorisation d’urbanisme. Cependant, cette hypothèse ne s’applique pas en ce qui concerne le PV d’infraction concernant des travaux réalisés en méconnaissance des prescriptions de l’autorisation, puisqu’il est précisément reproché au porteur du projet de ne pas respecter la décision administrative en cause (il n’y serait donc pas fait obstacle, au contraire).

 

Enfin, il faut préciser que la présence d’une décision administrative, afin de vérifier que le référé-mesures utiles ne soit pas de nature à y faire obstacle, s’apprécie à la date de la saisine du juge des référés (CE, 28 novembre 2018, n° 420343 ; TA Rennes, 16 janvier 2024, n° 2306608).

 

Attention : si le refus de dresser le PV est encore dans le délai d’instruction à la suite d’une demande à l’administration, le juge des référés mesures-utiles ne peut pas intervenir (TA Versailles, 26 décembre 2024, n° 2411197^v).

 

La jurisprudence a enfin admis une hypothèse dans laquelle le référé-mesures utiles pourrait faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative : le cas de la prévention d’un « péril grave » peut être soumis au juge du RMU (CE, 5 février 2016, n° 393540 et 393541).

 

En ce qui concerne les PV de constat d’infraction, c’est donc cette solution qui s’applique :

 

Le référé-mesures utiles ne peut être utilisé qu’en l’absence de refus de dresser le PV, ou, dans tous les cas, pour prévenir un péril grave (CE, 28 novembre 2018, n° 420343 ; TA Marseille, 23 mai 2024, n° 2404543^vi ; TA Toulon, 10 juin 2025, n° 2502139^vii).

 

III.2- Référés mesures utiles : quelle urgence en présence de travaux déjà commencés ?

 

1) Une présomption d’urgence ?

Une jurisprudence du 28 novembre 2018 est particulièrement intéressante pour analyser l’urgence en ce qui concerne spécifiquement les PV de constat d’infraction à l’urbanisme (CE, 28 novembre 2018, n° 420343).

 

Sur la caractérisation de l’urgence en l’espèce, cette décision de 2018 s’est bornée à rappeler :

 

« qu’en jugeant que la condition d’urgence était satisfaite au motif que les travaux entrepris sur le fondement de l’autorisation d’urbanisme délivrée à M. M… avaient déjà été engagés, le juge des référés, dont l’ordonnance est suffisamment motivée sur ce point, s’est livré à une appréciation souveraine des faits de l’espèce qui n’est entachée ni d’erreur de droit ni de dénaturation ».

 

Ainsi, il serait presque possible de discerner ici une autre présomption de l’urgence, cette fois en référé-mesures utiles, dès lors que les travaux ont commencés.

Les tribunaux administratifs semblent clairement avoir réceptionné cette jurisprudence en ce sens.

 

Par exemple, sur l’injonction demandée en référé-mesures utiles contre le maire afin qu’il dresse un PV d’infraction :

 

« 4. D’une part, dès lors qu’à la date d’enregistrement de la présente requête, les travaux entrepris sur le fondement des autorisations d’urbanisme délivrées à Mme C avaient déjà été engagés, la condition d’urgence doit être regardée comme satisfaite » 

 

(TA Nice, 22 février 2024, n° 2305429)

 

« En premier lieu, dès lors qu’à la date d’enregistrement de la requête présentée par la SCI Europalis, les travaux entrepris sur le fondement de l’autorisation d’urbanisme délivrée à M. et Mme F avaient déjà été engagés, la condition d’urgence doit être regardé comme satisfaite »

 

(TA Lille, 10 octobre 2023, n° 2306944)

 

De plus, cette présomption semble s’appliquer qu’il s’agisse de travaux avec ou sans autorisation, puisque la décision de 2018 portait sur des travaux avec autorisation.

 

Attention : lorsque les travaux sont achevés, il semblerait que l’urgence ne puisse pas être caractérisée (CE, 5 juillet 2013, n° 359503).

Ainsi en a par exemple jugé le Tribunal administratif de : « En l’espèce et d’une part, dès lors qu’à la date d’enregistrement de la présente requête, les travaux entrepris sur le fondement de l’autorisation d’urbanisme délivrée en 2018 à la société LB AUTO RACING étaient déjà réalisés, la condition d’urgence ne peut être regardé comme satisfaite » (TA Nice, 14 décembre 2023, n° 2306115).

 

La jurisprudence reste toutefois parfois obscure sur cette présomption d’urgence.

 

En effet, et à propos de travaux réalisés en méconnaissance d’une permis accordé, certains tribunaux ont procédé à une analyse casuistique de l’urgence sans présomption (TA Martinique, 10 mars 2025, n° 2500063^viii ; TA Versailles, 13 janvier 2025, n° 2410790^ix).

 

2) Sous l’affaire de 2018, l’avis non suivi du rapporteur public

 

Il peut être intéressant de remettre cette présomption à l’aune des conclusions rendues par Monsieur Guillaume ODINET, Rapporteur public sous l’affaire du 28 novembre 2018.

Celui-ci s’interrogeait sur l’appréciation de l’urgence et la règle du caractère subsidiaire du référé-mesures utiles par rapport aux autres référés en répondant que l’admission du référé-mesures utiles doit être apprécié par rapport à ce qu’il y ait ou non une urgence à attendre la décision de l’administration :

 

« (…) l’appréciation de deux des autres conditions résultant de l’article L. 521-3, l’urgence et l’interdiction de prescrire des mesures pouvant être obtenues par la voie d’un autre référé, conduit déjà le juge du référé mesures utiles à apprécier la faculté que l’intéressé avait de saisir l’administration et d’attendre sa décision. Si le demandeur a effectivement saisi l’administration avant de saisir le juge sur le fondement de l’article L. 521-3 – sans attendre, donc, l’expiration du délai permettant la naissance d’une décision – il revient au juge des référés de déterminer si ce demandeur était dans une situation d’urgence qui ne lui permettait pas d’attendre la décision de l’administration qui devait intervenir (pour, le cas échéant, la contester par la voie du référé-suspension). Dans cette appréciation, il tiendra évidemment compte du temps restant à courir avant l’intervention de cette décision. En somme, si la décision implicite de l’administration était imminente à la date de saisine du juge, celui-ci en déduira bien souvent que le demandeur pouvait attendre cette décision, donc que la condition d’urgence n’est pas remplie (ou que les mesures pouvaient être obtenues par la voie d’un autre référé). Il en résulte que la prévention du contournement des procédures des référés suspension et liberté, dont dépend le maintien du caractère subsidiaire du référé mesures utiles, ne nécessite pas d’interdire au juge de ce référé de faire obstacle à une décision de refus des mesures sollicitées qui intervient en cours d’instance devant lui. Cette prévention est, d’ores et déjà, intégrée dans l’appréciation de l’urgence et de la faculté d’obtenir les mesures sollicitées par la voie d’un autre référé »

(concl. ODINET sous CE, 28 novembre 2018, n° 420343).

 

Sur ce point-là, le Conseil d’État n’a pas suivi son rapporteur public. Le rapporteur public semblait conditionner la caractérisation de l’urgence, là où justement la décision du 28 novembre 2018 a semblé au contraire reconnaître une présomption d’urgence.

 
 

III.3- Référés-suspension et mesures utiles : quelle relation entre les deux ?

 

1) État avant 2025

 

De 2018 à 2025, le régime juridique de l’urgence n’était pas clair. Néanmoins, il semblerait qu’on aboutissait au régime suivant :

– En référé-mesures utiles : présomption d’urgence en cas de travaux déjà commencés ;

– En référé-suspension : refus de la présomption d’urgence.

 

C’était un paradoxe. Il suffisait que le maire prenne une décision de refus de dresser un PV de constat d’infraction pour que l’urgence ne soit plus présumée et que la voie du référé-mesures utiles soit fermée au profit du référé-suspension.

 

Cette capacité de l’administration a d’ailleurs été dénoncé dans les conclusions du rapporteur public sur l’affaire du 28 novembre 2018 :

 

« Tout d’abord, affirmer que le juge des référés ne peut faire obstacle à une décision intervenant en cours d’instance si elle a été sollicitée redonne, en partie, à l’administration le pouvoir de faire échec au référé mesures utiles. Si elle a été saisie peu de temps avant le juge, elle pourra se presser de prendre une décision de refus pour interdire au juge de prononcer les injonctions sollicitées. Ce qui, nous vous le disions, nous paraît inacceptable – d’autant plus lorsque cela sanctionne, en quelque sorte, le justiciable qui s’est efforcé de se tourner vers l’administration avant de décider de saisir le juge sans attendre du fait de l’urgence de la situation »

(concl. ODINET sous CE, 28 novembre 2018, n° 420343)

 

Cela était d’autant plus injuste au vu de la différence de régime sur l’urgence entre le référé-mesures utiles et le référé-suspension. Cette distinction ne se justifiait pas.

 

2) État à partir de 2025

Désormais, les choses semblent avoir changé. La décision du 18 février 2025 a clarifié la situation et a permis d’aligner le régime de l’urgence entre les deux référés, puisque, on l’a vu, il reconnaît un cas de présomption d’urgence face au refus de dresser un PV d’infraction.

 

Cela apparaît donc beaucoup plus cohérent qu’avant et met fin à cette dualité inexplicable et paradoxale de régime.

 

Cependant, l’alignement n’est pas total.

 

En effet, dans le référé-suspension, la présomption d’urgence est conditionnée à ce que l’infraction en cause porte des travaux réalisés sans autorisation, et non ceux réalisés en méconnaissance d’une autorisation.

 

Alors que, pour le référé-mesures utiles, la présomption d’urgence semble s’appliquer indépendamment de cette circonstance. Dans la décision du 28 novembre 2018, la présomption d’urgence était reconnue alors que les travaux étaient effectués sur le fondement d’un permis de construire effectivement obtenu : « les travaux entrepris sur le fondement de l’autorisation d’urbanisme délivrée à M. M… avaient déjà été engagés ».

 

« 1-0 » pour le référé-mesures utiles qui, dans certains cas, peut permettre d’obtenir plus facilement et plus rapidement une suspension de travaux lorsqu’existent de graves infractions aux dispositions du code de l’urbanisme.

 

Xavier PERRAUD, Juriste stagiaire

Benjamin COTTET-EMARD, Avocat associé

Cabinet ADRET AVOCATS

 
 
 

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